一、公证质量管理体系基本理论—质量管理学基本原理在公证质量管理中的运用

（一）质量与公证质量

1.质量

“质量”是一个使用非常广泛的术语，人们对“质量”这一概念的理解随着时间的推移不断发生变化，也随着质量管理学的完善和质量管理国家标准的修订而不断深入。通常我们理解的质量是指实物性物质的品质、性能。而“质量”这一概念曾被GB/T6583-1994 ISO8402:1994《质量管理和质量保证术语》[1]和GB/T19000-2000 idt ISO9000:2000《质量管理体系——基础和术语》[2]进行类似的界定。ISO9000：2000对 “质量”的定义是：一组固有特性满足要求的程度。可见质量的本质是满足要求的特性，根据这一定义质量的载体不仅针对产品，即过程的结果（如硬件、流程性材料、软件和服务），也针对过程和体系或者它们的组合。也就是说，所谓“质量”，既可以是零部件、计算机软件或服务等产品的质量，也可以是某项活动的工作质量或某个过程的工作质量，还可以是指企业的信誉、体系的有效性。也就是说质量的外延不仅是实物性的也包括非实物性，不仅是指结果也包括某项业务的整个过程。

2.公证质量

公证质量顾名思义是质量范围中，有关公证这一法律行为的内容体现。从目前的研究成果来看，学术界关于公证质量的内涵界定并未达成一致。有的学者认为公证质量应该既包括公证文书质量，又包括公证服务质量；也有学者认为公证质量是指在公证活动中公证人员办理具体公证事项时的程序公正性与真实性，以及所出具的公证书具有法定效力，即公证结果的真实性。还有学者将公证质量狭义地界定为公证文书本身真实性与合法性。笔者认为，想要厘清这一概念，需要从“公证”与“质量”两方面综合考虑，进行理解。关于公证的定义，2005 年 8月 28 日通过的《中华人民共和国公证法》（以下简称《公证法》）在一定程度上统一了公证的定义，其第 2 条规定：“公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。”综合“公证”定义以及上文对“质量”的理解，我们可以将公证质量界定为：公证机构的公证业务活动，包括公证机构具体的证明业务和非证明业务，满足法律规定或相关主体要求的程度。即公证质量应包括公证证明活动的程序、公证证明活动的结果以及公证满足要求的程度三方面内容。

（二）质量管理与公证质量管理

1.质量管理

任何组织想要有序的运行都需要管理。当管理与质量有关时，则为质量管理。质量管理是在质量方面指挥和控制组织的协调活动，通常包括制定质量方针、目标以及质量策划、质量控制、质量保证和质量改进等活动。

2.公证质量管理

公证具有非诉讼性法律服务的属性，正是由于公证具有法律服务的属性，对公证质量管理的研究可以借鉴质量管理学关于服务质量管理研究的已有成果。服务质量管理是指通过各种措施对组织服务行为进行策划、实施、控制，以提高组织的服务质量，完善组织形象，提高组织工作能力，增加组织效益的过程。服务质量管理进入公证行业最明显的例子便是公证机构对 ISO 质量管理体系认证的引入。从上海市东方公证处 2000 年启动 ISO9001：2000 质量体系认证申报工作并顺利通过审核成为全国第一家通过 ISO 质量认证的公证机构以来，全国各地的公证机构也纷纷将 ISO 质量认证列入战略计划。公证质量管理是公证机构内部管理的重要组成部分，也是公证机构围绕着公证质量而开展的各种计划、组织、指挥、控制和协调等所有管理活动的总和，力求实现公证的价值，维护公证的意义。

（三）质量管理体系与公证质量管理体系

1.质量管理体系

为实现质量管理的方针和目标，有效地开展各项质量管理活动，必须建立相应的管理体系，这个体系就叫质量管理体系。当前在国际上对质量进行管理的最基本模式就是“国际标准化组织”所制定的ISO9000(质量管理体系),其发展的最新系列是ISO9000的2000版。它是一个动态的管理机制，通过循环往复地运行，提高商品或服务的质量。

2.公证质量管理体系

质量管理体系为我们建立公证质量管理体系提供了一个基本方法——“管理系统方法”原则,即:“将相互关系的过程作为系统加以识别、理解和管理,有助于组织提高实现目标的有效性和效率。”我们根据这一可以原则建立起公证质量管理体系,即先确定质量目标,再通过质量控制和质量改进活动来实现质量目标。公证质量管理体系主要从由四个方面构成:首先是机构的建设，构建出整体的组织管理结构并且明确具体的职责权限，这与公证机关现存的组织结构形式息息相关，符合公证质量管理体系的组织管理结构我们需要保留，不符合的我们需要构建同质量管理相适应的组织的结构；其次是质量管理文件的系统化建设，即组织需要制定各项规章制度、内部监督机制、质量控制程序等,并且程序和规定需要文件化、档案化;再次是过程化质量监督，整个公证业务工作应严格按照程序规定执行,并具有监督性和可追溯性，最后是进行总结，良好的制度体系离不开定期总结、评估，不断进行完善和改进,只有这样才能使质量管理呈现螺旋式上升趋势。具体而言,公证质量管理体系的建立应在确定系统运行的总体目标的基础,通过公证机构内部系统的管理方法如确定规则、设立功能、构筑运作程序,对系统运行中的目标要素、环境要素、主体要素和客体要素进行统筹,对公证机构办证活动的各个环节从进度到流向,从过程到结果进行监控,对公证办理情况及结果进行科学评估与反馈。实施公证质量管理体系，确保公证质量，完善公证服务。

二、公证质量管理体系的现状

公证质量是公证业务发展、提高公证信誉不可或缺的生命线，不仅关系到公证文书的社会公信力以及公证行业的形象、荣誉，更关系到公证工作法律地位的巩固和公证事业的发展。只有在公证管理工作和公证执业活动的每一个环节和流程都将公证质量放在心中，公证机构和公证员才能真正取信于民、取信于社会。

（一）公证质量管理法律依据不完善

在现行公证领域的法律法规当中，对公证外部管理的权限和分工等方面的法律依据繁多，但其中针对公证机构内部管理中的公证机构质量管理制度却仅有极为少数的原则性描述，鲜有明确规定。只是授权公证机构自主建立相应制度[3]，缺乏对具体制度构建的指导。

与我国公证事业的迅速发展相比，公证质量管理方面的相关法律的立法及发展严重滞后。法律制度不完善导致的公证机构质量管理制度缺乏法律依据性，是公证质量出现各类问题的根本原因。早在 2000 年，司法部发布的《司法部关于深化公证工作改革的方案》第四条和《司法部关于贯彻<关于深化公证工作改革的方案>的若干意见》第五条中就有“要建立严格的质量管理制度”和“公证处要建立健全质量管理等自律运行机制”的规定。然而在 2005 年 8 月 28 日的《公证法》中，仅仅第十四条规定“公证机构应当建立业务、财务、资产等管理制度”；司法部于 2006 年 2 月 23 日发布的《公证机构执业管理办法》第二十七条第一款规定“公证机构应当建立健全业务、公证档案、财务、资产等管理制度”，这两部法律均没有明确提出“质量管理制度”的表述。2006 年 5 月 18 日发布的《公证程序规则》第七条规定“公证机构应当建立、健全公证质量管理制度”，至此，终于在部门规章的层面正式出现了“质量管理制度”的表述。虽然有法可依值得欣慰，然而这些法律法规仅用一个口号式的倡议，并没有对公证机构质量管理制度的建立所应依据的原则、具体制度、管理部门的监督职能等作出规定。司法部2007 年 10 月 30 日印发的《公证机构年度考核办法（试行）》当中将公证质量情况作为一个考核标准，但考核标准却不甚明晰。

（二）全国性、区域性公证质量标准不统一

随着公证机构之间交流和学习的加强，公证机构也倾向于借鉴其他公证机构的先进制度和管理经验。但是由于各地经济发展水平等社会环境的差异，各公证机构的质量管理标准未能统一。主要原因为证源基础、人员构成、质量问题和管理方法均有差异，因此公证机构质量管理制度的建立、健全大多是根据本公证机构的具体特点和内、外部环境等方面因素而“因地制宜”。

目前，公证机构普遍采用的管理标准为 ISO9000 标准，质量管理也是如此，但ISO9000 标准是对技术规范中有关产品和服务要求的补充。因此，公证机构为了能够长期、稳定地提供满足顾客要求的产品或服务，不仅要有适宜的技术规范，还应建立和保持一套统一有效的质量管理制度。按 ISO9000 族标准及其指南建立并保持有效运行的公证质量管理制度，不是公证质量管理的最高要求。质量制度应坚持不断地改进，以使之更加完善，这是一个永无止境的过程，应通过经常性的质量监督、内部质量审核和管理评审等手段，实施公证质量管理制度的改进。

（三）内部质量管理制度碎片化、缺乏统一协调性

公证机构质量管理是公证机构内部建立的一系列管理和自律机制。这种内部管理是公证机构基于自己风险控制和业务发展等价值目的而建立的一系列管理、决策、行为模式[4]。

从目前的公证现状看来，公证质量管理制度在公证实务中发挥着安全保障作用。由于公证员兼有公与私的身份，公证员通过审查经手的文件证书是否与法律相符的方式来避免诉讼和风险，且目前公证大部分是实质审查，只有极少数是形式审查，因此公证员是“接受国家委托保证签订契约各方法律安全的公务助理人员”[5]，是“法律安全的担保人”[6]。

在公证业务当中，不同的公证类型有不同的要求，即使是同一类型的公证业务也会因当事人实际情况的不同存在差异。但一个公证机构只应建立并保持一套质量管理制度，这个制度应覆盖所有公证质量形成过程中的情况。应该说，当下已经有很多公证机构意识到了建立质量管理制度的重要性，也采取了一定的公证质量管理手段，但仍是碎片化的管理制度，无法使质量管理的相关制度能够很好地相互结合、发挥功效。对于质量管理制度而言，多数公证机构只将注意力集中在比较重要的个别环节上，或者虽然质量管理的环节较多，却在各部分之间缺乏协调，不能构成一个有机整体。   

（四）以时候监督和结果监督为主，缺乏预防性与过程性控制

公证机构应把握公证法律服务提供过程中的重要节点和每个过程特殊的质量要求来形成对公证质量的过程管理。但目前很多公证机构仍以事后监督检查为主，但事后监督却无法全面到位。最突出的表现即为大多数地方每年都进行的公证文书质量检查。公证文书质量检查一般表现为阶段性检查和抽样检查，并对抽检不合格的公证员和公证机构进行批评等惩罚。虽然这一措施在多地已经有比较成熟的经验，也在一定程度上可以起到威慑作用，但由于公证文书质量检查发生在公证业务发生之后，且由于每年都大量产生新的公证文书，对每卷都进行检查也很困难，因而有些地方只是对极少量的卷宗进行了事后监督。有的公证机构也建立了瑕疵补正制度，这也属于后置的补正措施，一旦公证质量出现瑕疵，可以及时予以补充和修正。

但相对于事后的监督和控制手段而言，对公证质量在形成过程中的控制虽然更重要，但难度也更大，因此，公证机构内部的公证质量管理中忽视或不重视过程控制的现象也较为普遍。

（五）人力资源管理不到位，业务资源管理片面化

在公证机构中，需要管理的资源可以概括为人力资源管理和业务资源管理两方面。一是人力资源管理方面，公证机构的人员可以分为公证员、公证员助理和公证辅助人员。公证机构的人力资源管理往往会将公证员助理和公证辅助人员的管理忽视。“公证员助理是辅助公证员完成公证任务的人员”[7]。“公证辅助人员是指在公证机构中辅助公证员办理公证业务的工作人员”[8]。二者的区别在于：公证员助理从事的是公证专业事务，而公证辅助人员从事的是非公证专业事务。“公证员职业化建设要求公证员成为业务素质高的法律专业人士，即能够在公证活动中严格按照法律的要求，高效、公平地处理公证业务，这就必然要求公证员需要助理来为其做一些涉及公证业务的辅助性工作”[9]，也需要公证辅助人员在非公证专业事务上进行协助。

因此，在新形势下重新建立公证员助理制度势在必行。然而目前，公证行业还没有通过法律法规建立起统一的公证员助理和公证辅助人员的相关制度[10]，各省的规定也不完全相同[11]。这两类人员的任职条件、业务培训、职责等方面均无法律法规可循。因此在实务中，公证机构对上述两类人员管理松散，或缺乏相关的规章制度、或由各公证机构根据其公证业务的实际需要，参照对公证员的管理模式制定相关的规章制度。这就难以避免个别公证机构出现指派或容许公证员助理独立办理公证事务，或由其“借用”公证员签名章出具公证文书的现象。在公证员的管理中的重点是明确岗位职责和管理职责。承办公证员、审批人的责任不明确，对公证员助理办证的条件和范围缺乏限定也是常见的问题。

而在业务资源管理方面，则以证源管理为重点，该项管理往往与公证机构内部的激励机制挂钩，如若不慎，极易导致片面追求业务量而忽略公证质量的问题。

（六）公证质量管理制度的保障机制不健全

1.全国性的公证信息平台尚未建立

（1）公证诚信信息平台缺失。公证需要建立在诚信的基础之上，从根源上讲，公证质量问题的原因之一是公证诚信制度的缺失而使不诚信行为成本过低、制度震慑力不足。这一制度缺失不仅体现为防止当事人虚假陈述、提供虚假证明的制度缺失，也体现为促使公证员坚守职业道德的制度缺失。在公证实务中，很多当事人为了骗取有利于自己的公证书，而作出虚假陈述、提供虚假证明。当事人将私自伪造、变造的或从地下办证处买来的假户口本、假身份证、假毕业证等各类虚假材料提供给公证机构来骗取公证书的现象非常猖獗。虽然不同的公证当事人提供虚假材料和虚假陈述的方式各异，但究其目的，则无外乎是通过骗取公证书以实现其不正当的利益追求，较为典型的如：骗取钱财、获得移民国外或出国留学的资格、继承财产，等等[12]。以开具虚假存款证明为例，若申请人得逞，以其骗取的公证书进行商业欺诈活动，由之引发的经济损失将是巨大的。而公证机构和公证员除了借助身份证识别仪等设备和自身积累的公证业务经验以外，似乎并无其他有效的防范措施。随着不法分子的造假手段愈渐高明。公证机构亦将防不胜防。虽然目前《公证法》[13]、《中华人民共和国治安管理处罚法》[14]和《中华人民共和国刑法》[15]对伪造变造公文、证件和提供虚假证明材料骗取公证书等行为有明确的处罚规定，但《公证法》中的追责以“给他人造成损失”为要件，也没有明确规定当事人提供虚假证据的惩罚措施，公证机构也没有行政处罚权。因而制度无法落实，当事人向公证处作虚假陈述和提供假证明屡见不鲜[16]。而个别公证员也会因为追求业务量而降低对公证质量的把控，无视公证员的职业道德和执业纪律，目前虽然公证协会有权对不诚信的公证员进行惩戒，司法行政机关也可以依职权对其进行处罚，但尚未建立公证职业道德诚信信息公示制度。

（2）公证执业信息平台不完备。法律法规赋予了公证机构对证明材料的核实权[17]。核实权是公证机构根据办证规则要求或对存疑证据进行核实、确认其真实性的权利。公证执业对信息真实性有很高的依赖性，在某种程度上，是否能够有效核实证据材料的真实直接决定着公证质量。若公证机构无法通过有效、权威的手段对信息的真实性进行核实，那么公证预防纠纷职能的发挥。

尽管各地已经陆陆续续认识到建立公证信息平台的重要性，同时也为之不断付出积极的努力，但是全国性的公证执业公信平台仍未全面建立。早在 2005 年，北京、上海、天津、重庆、沈阳，南京、杭州、广州、深圳、乌鲁木齐 10 个城市的公证机构，就试图联手打造一个公开、互动的公证信息平台，以实现公证行业的信息共享，并加强公证行业的同业监督和社会公众对公证的监督[18]。然而时至今日，这一做法仍未覆盖全国。目前，在中国公证协会官方网站上，已经可以查询全国的公证机构名录，并能够查询部分省、自治区和直辖市的公证员、涉台公证书和抵押登记等信息。该网站也通过网站链接到中国法院网查询执行公告、链接到高教信息网对学历进行网上查询、链接到全国公民身份证号码查询服务中心对身份证号进行初步查询、婚姻登记查询等。但这仅仅是通过简单的网站链接实现的，并未实现与公安、民政等行政部门实现内部联网，能够查询到的信息仍十分有限。

2.公证员执业保证金制度缺失

我国现在已经建立起公证赔偿基金制度和公证执业责任保险制度。国务院2000 年 7 月 31 日批准、司法部 2000年 8 月 10 日印发的《司法部关于深化公证工作改革的方案》对公证机构用于理赔的基金额度进行了规定，要求公证机构从每年业务收入中提取 3％的份额作为赔偿基金[19]。2002 年 7 月 5 日，司法部出台《公证赔偿基金管理试行办法》，标志着我国已经建立起公证赔偿基金制度。该办法对公证赔偿基金的筹集、使用、监督管理等做出了规定。这一非政府性的行业专用基金主要用以支付公证责任保险合同规定的保险费；保险赔偿范围以外的公证责任理赔及赔偿费用和减少公证赔偿案件的发生而建立公证质量监控系统的开发及使用维护费用。相应地，各公证机构和公证员协会也建立自己的后备金作为对公证赔偿基金的补充。按照《公证法》的规定[20]，建立公证执业责任保险制度是我国公证机构的法定义务。这一保险是全行业统一的强制性保险，实行浮动费率制。2000 年 9 月 4 日司法部发布的《司法部关于贯彻<关于深化公证工作改革的方案>的若干意见》第五条“关于公证机构的运行机制”中第 5 点明确提出要逐步建立公证员执业保证金制度，用于偿付应由公证员承担的赔偿费用、罚款等。但这一制度至今仍未建立。

（七）缺乏对公正质量管理理念与原则的关注

为了保证公证质量，需要一系列行之有效的制度和措施形成的质量管理制度。但是制度的建立需要有符合制度特性的原则加以指导。这些原则是公证机构建立质量管理制度依据的基本准则和处理公证质量管理实务的总依据，应该贯穿公证质量管理制度始终。原则的确立将对公证机构和公证员正确实施法律、履行职责、保障公证质量有重要的指导意义。而学者和实务部门对于对构建公证机构质量管理制度的原则缺乏关注，将直接产生严重的后果：首先是在公证机构构建相应制度之时。由于缺乏指导思想，容易生搬硬套，盲目借鉴其他公证机构的经验，出现质量管理制度缺乏体系性、针对性的问题；其次是在公证机构质量管理制度的落实阶段。由于事后的监督和检查工作更容易开展和量化，在原则缺位的情况下，公证机构质量管理制度出现以事后监督为主，无法达到效果的问题也是意料之中的事情。综上，对构建公证机构质量管理理念与原则缺乏关注是公证质量管理出现问题的又一个重要原因。

三、公证质量管理体系的构建

在前述现状下，构建适合我国公证业务实际的公证质量管理体系具有相当必要性，也是本文论述的重点。本节将从三个切入点构建公证质量管理体系的模型：通过确立公证质量管理体系的基本原则为质量管理框定基本方向；通过定准质量管理标准明确公证质量管理所需达到的状态和目标；通过制定质量管理制度明晰公证质量管理的具体实施举措和流程。

（一）构建原则

基本原则作为公证质量管理体系的基石，将为该体系的构建框定方向。对此问题，有业内人士单纯介绍ISO9000质量管理体系中的原则[21]；有学者直接套用ISO9000族标准中的原则来解释公证质量管理体系原则[22]；有学者结合实践经验或理论研究，提出了不同的公证质量管理体系的构建原则[23]。笔者认为，公证质量管理体系基本原则的构建，既要回应公证业务的现实需要，也要借鉴国际通用的ISO9000质量管理标准，亦要在理论上有所创新。

1.整体性原则

公证质量管理体系的整体性原则是指公证质量管理作为贯穿公证业务始终的核心，需要整体优化，覆盖质量管理活动的各个层次、各个成员、各个阶段。从以过程为基础的ISO9000质量管理体系模式PDCA[24]来看，从质量管理体系标准的构建、质量管理活动的策划、质量管理制度文件的编制到质量管理活动的开展，从在质量管理过程中不断自查以完善体系本身到确立公证质量管理体系，都需要将公证质量管理作为统一的整体。从参与公证质量管理的主体来说，根据ISO9000管理标准的核心原则“以顾客为关注焦点”，当事人作为公证产品和服务的消费者，应当参与到公证质量管理体系中来；公证机构领导人应当发挥领导作用，确立本组织统一的公证质量管理宗旨和方向；公证人员尤其是一线办证人员需要全员参与到公证质量管理体系中，发挥“组织之本”的基础作用，而覆盖所有公证活动参与人员的质量管理体系正是整体性原则的体现。从公证活动的办证环节来看，办证的申请与受理、办证的调查与审查、出证审批、撰写公证文书、制证、证后回访以及与公证相关的司法行政实务都需要公证质量管理体系贯穿始终。因此，公证质量管理体系的构建需要坚持整体性原则，覆盖公证活动各个层次、各个人员、各个阶段。

2.预防性原则

目前我国的公证质量管理仍以事后监督检查为主，具体表现为公证机构内部的公证文书质量自查和司法行政机关组织的年度检查，前者一般表现为阶段性检查和抽样检查，后者更偏向于以公证机构整体的行政管理事务为检查内容，公证业务仅属于年度检查的一个部分，专业性和专门性相对较弱。由于此类检查都发生在公证业务发生后，而每年产生的公证文书卷帙浩繁，即使已经设立专门质量检验部门负责案卷检查也很难穷尽，部分公证机构建立的瑕疵补正制度也难以覆盖所有错误。在实践中，大部分公证机构都采取了审签责任制来控制公证过程中可能出现的错证风险，也有学者提出要设立业务指导委员会负责全处业务指导监督[25]，但对事前的预防性措施却少有提及。因此，需要强调公证质量管理体系的预防性原则，在构建质量管理体系时就应重点关注公证质量的错误风险防范，建立适当程序排除可能出现的影响公证质量的不利因素，节约公证资源。

3.动态、过程性原则

预防性原则强调出证前预防公证质量问题，动态过程性原则则强调在公证过程中，把控公证质量管理体系下的监管，即在公证过程中及时评价和补救，通过采取适当的步骤消除现存或潜在的对公证质量造成影响的原因。ISO9000族标准下的标准ISO9001:2000中明确提出“鼓励在制定、实施质量管理体系以及改进其有效性时，采用过程方法，满足顾客需求，增强顾客满意”，并将“过程”描述为“通过使用资源和管理，将输入转化为输出的活动” [26]，而“过程方法”是对体系中的诸过程进行识别、明确过程间的联系和相互作用[27]，通过对过程进行系统性应用、管理和持续控制，使体系运行达到目标效果。公证质量管理体系是对公证活动进行系统性应用、管理和持续控制的过程方法，应当具有过程性。根据最新ISO9001:2015标准的管理过程（MP）识别来看，公证质量管理体系的构建属于质量体系策划（MP1），对公证的出证、错证等数据的确定、统计和分析属于数据分析（MP2），通过主任审签制和质管部门定期抽查属于质量管理的内部审核（MP3），根据审核结果对质量进行评估属于质量管理体系中的管理评审（MP4），总结评审并对公证质量管理中出现的问题进行反思改进属于监测/持续改进过程（MP5），此五项可识别的过程循环往复，共同构成整个质量管理体系的整体。

4.质量与效益统一性原则

质量与效益统一性原则是指，在公证质量管理中，既要注重公证产品、服务的质量，又要注重公证机构自身及当事人的利益。首先，客观、公正、准确的公证书，完善、细致的公证服务是公证机构和当事人的共同需求，但二者需求的层次有所不同。当事人申请出具公证书所寻求的是公证的客观证明力，以证明法律事实、行为和其他法律文书，由于直接关乎个人利益，对于客观性和公正性的诉求可能存在偏差。但公证机构作为客观中立的证明机构，对客观、公正、准确的要求都在同一层次。其次，当事人所追求的效益是以最少的成本获取最优质的公证法律服务，而公证机构所追求的是以最少的成本获取公证职能的实现并获取办证收益，二者对成本最优化的追求具有某种意义上的对向性。

8月30日，中央全面深化改革领导小组第二十七次会议提出“推进从事生产经营活动事业单位改革”，“坚持政企分开、事企分开，应由市场配置资源的生产经营活动坚决交给市场，将经营类事业单位逐步转制为企业，依法赋予转制企业法人财产权和经营自主权，充分激发活力和创造力”[28]，这也对公证质量管理提出了新的要求。目前，市场活跃的公证机构性质多种多样，既有完全依靠市场配置资源的合作制公证处，又有转型中的事业单位型公证处和尚未开始转型的隶属于司法局下的行政机关型的公证处。根据中央改革的会议精神，属于经营类事业单位的公证机构向企业化转型是发展趋势，面向市场，发挥市场在资源配置中的基础作用是公证机构效益追求的方向。公证质量管理体系的原则构建应当回应这种政策趋势，将质量与效益的统一作为公证质量管理的原则之一，既符合法律规定、满足顾客需要，又保证公证机构最少“输入”和最大“产出”，使其在改革转型中获益。

5.持续改进性原则

质量管理学上组织总体业绩的持续改进应是组织的永恒目标，ISO9000族质量管理体系自1987年诞生以来，不断更新发展，于1994年推出第二版，2000年推出第三版。ISO9001:2015是该标准的最新版本，之前的2008版、2000版的具体条款都随质量管理实际有所增删。同样，出对于公证机构而言，由于社会转型发展迅速，法律法规不断完善，对公证质量的要求和标准也处在动态变化的过程中，因此，公证质量管理体系也应以持续改进为原则，保持更新，增强质量管理体系的可操作性，使其在动态平衡中满足对公证质量持续、稳定得监控要求。具体而言，对于公证机构内部设立的监测环节、内容和过程绩效指标（如季办证量、业务量等绩效指标），需要设立目标值，随时将检测结果与目标值比对以了解过程的实际效果。如果实际检测结果持续低于目标值，则要按管理过程中的持续改进过程要求进行分析、改进并验证效果。

在公证质量管理体系原则构建的过程中，我们应当注意到，本原则的构建并非一般质量管理体系原则的简单套用和解释，而是根据公证的基本原理进行基本方向的框定，对于ISO9000族标准中的一些具体原则，如“互利的供方关系原则”，由于公证法律关系的特殊性以及公证机构的非盈利性，公证机构与当事人的关系并不能等同于企业与消费者的关系，在质量管理基本原则应用到公证质量管理时应当予以谨慎的考量。

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[1]GB/T6583‐1994 idt ISO 8402:1994《质量管理和质量保证术语》第4条:“1定义（ISO8402 2.1）反映实体满足明确和隐含需要的能力的特性总和。”

[2]参见 GB/T19000‐2000 idt ISO9000:2000《质量管理体系——基础和术语》3.1.1 规定“质量quality 一组固有特性（3.5.1）满足要求（3.1.2）要求的程度”。

[3]对公证机构建立质量管理制度的法律依据主要有：《中华人民共和国公证法》第 14 条：“公证机构应当建立业务、财务、资产等管理制度，对公证员的执业行为进行监督，建立执业过错责任追究制度”；《公证机构执业管理办法》第二十七条第一款：“公证机构应当建立健全业务、公证档案、财务、资产等管理制度，对公证员的执业行为进行监督，建立执业过错责任追究制度”；《公证程序规则》第七条：“公证机构应当建立、健全公证业务管理制度和公证质量管理制度，对公证员的执业行为进行监督”；《司法部关于深化公证工作改革的方案》第 4 条：“规范和完善公证处内部运行机制。（十）建立岗位目标责任制。公证处实行主任负责制和岗位目标责任制，要建立严格的质量管理制度，不断完善自律机制。建立合理的分配机制，实行经费全部自理的公证处可以实行效益工资”；《司法部关于贯彻<关于深化公证工作改革的方案>的若干意见》第 5 条：“五、关于公证机构的运行机制。2．公证处要建立健全主任负责制、岗位目标责任制、主办公证员负责制、质量管理、民主管理、财务管理、资产管理等自律运行机制。” 

[4]马宏俊主编：《公证法学》，北京大学出版社2013年 4 月第 1 版，第 56 页。

[5]中国公证员协会编：《“公证与经济发展”国际研讨会论文集》，法律出版社 2003 年 7 月第 1 版，第 33页。

[6]马宏俊主编：《公证法学》，北京大学出版社 2013 年 4 月第 1 版，第 5 页。

[7]段伟：《论我国公证员助理制度的理论完善》，载《中国司法》2006 年第 3 期。

[8]刘培全、夏秀武、解维新：《对公证业务辅助人员的认识与管理》，载《中国公证》2009 年第7期。 

[9]段伟：《论我国公证员助理制度的理论完善》，载《中国司法》2006 年第 3 期。 

[10]司法部于 2005 年 7 月 7 日发布的《司法部办公厅关于严格规范公证员助理管理有关问题的通知》，但该文件仅属于部门规范性文件，且仅就几个关键问题作了原则性的规定，尚未形成具有操作性的制度。 地方性法规层面，有四川省司法厅 2005 年 9 月 5 日发布的《四川省公证员助理管理规定（试行）》和江苏省司法厅 2003 年 3 月 27 日发布的《江苏省公证员助理管理规定（试行）》等，各省的具体制度有很大差异。 

[11]司法部于 2005 年 7 月 7 日发布的《司法部办公厅关于严格规范公证员助理管理有关问题的通知》，但该文件仅属于部门规范性文件，且仅就几个关键问题作了原则性的规定，尚未形成具有操作性的制度。 地方性法规层面，有四川省司法厅 2005 年 9 月 5 日发布的《四川省公证员助理管理规定（试行）》和江苏省司法厅 2003 年 3 月 27 日发布的《江苏省公证员助理管理规定（试行）》等，各省的具体制度有很大差异。 

[12]张亦嵘、柴黎、丁国锋：《假公证蚕食社会诚信  打假大旗谁来扛》，载《法制日报》2008 年 3 月 19 日第8 版。

[13]《中华人民共和国公证法》第 44 条：“当事人以及其他个人或者组织有下列行为之一，给他人造成损失的，依法承担民事责任；违反治安管理的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）提供虚假证明材料，骗取公证书的；（二）利用虚假公证书从事欺诈活动的；（三）伪造、变造或者买卖伪造、变造的公证书、公证机构印章的。” 

[14]《中华人民共和国治安管理处罚法》第 52 条：“有下列行为之一的，处10 日以上 15 日以下拘留，可以并处 1000 元以下罚款；情节较轻的，处 5 日以上 10 日以下拘留，可以并处500 元以下罚款：（一）伪造、变造或者买卖国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件、印章的；（二）买卖或者使用伪造、变造的国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件的；” 

[15]《中华人民共和国刑法》第 177 条伪造、变造金融票证罪，第一百七十八条伪造、变造国家有价证券罪；伪造、变造股票、公司、企业债券罪等伪造变造公文、证件的规定。 

[16]李金琪主编：《公证理论与实务研究论文集》，河北大学出版社 2013 年 1 月第 1 版，第 362 页。

[17]《中华人民共和国公证法》第29条规定：“公证机构对申请公证的事项以及当事人提供的证明材料，按照有关办证规则需要核实或者对其有疑义的，应当进行核实，或者委托异地公证机构代为核实，有关单位或者个人应当依法予以协助。”《公证程序规则》第二十六条也规定：“公证机构在审查中，对申请公证的事项以及当事人提供的证明材料，按照有关办证规则需要核实或者对其有疑义的，应当进行核实，或者委托异地公证机构代为核实。有关单位或者个人应当依法予以协助。” 

[18]《十城市公证机构联手打造信息平台 9 项承诺强化行业自律》，载新华网，http：//news.xinhuanet.com/legal/200507/14/content_3219024.htm。 

[19]《司法部关于深化公证工作改革的方案》第 4 条第 13 款。 

[20]《中华人民共和国公证法》第 15 条：“公证机构应当参加公证执业责任保险。”

[21]陈笑雯：《质量管理体系在公证处的建立》，载《法制与社会》2011年12期（下）。

[22]张瑜明：《ISO9000质量管理体系标准与公证质量管理》，载《中国公证》2008年第4期。

[23]如广西玉林市司法局廖腾琼提出总体性与阶段性相结合原则、过程性与结果性相结合原则”、“实体性与程序性相结合原则、规范性与操作性相结合原则，参见廖腾琼：《公证质量管理体系问题研究》，载《中国公证》2005年第12期。又如郝丹提出整体性原则、预防为主强调过程原则、公证质量与公证效益相统一原则和公证质量的持续改进原则，参见郝丹：《公证机构质量管理制度研究》，中国政法大学2014年硕士学位论文。

[24]PDCA是指管理层面上的“计划-执行-检查-处置”循环，参见周玲玲、袁心波：《质量管理体系的过程方法》，载《世界标准化与质量管理》2003年第6期。

[25]马丽达：《浅谈公证质量管理》，载《法制与社会》2015年第10期（上）。

[26]刘妍、李耘涛：《过程与过程方法在质量管理体系中的应用》，载《科技管理研究》2007年第7期。

[27]刘书红：《过程方法与供应商质量控制》，载《中国质量》2005年第1期。

[28]参见新华社：《习近平：按照时间表路线图推进改革》。