成都公证处党支部书记  向海平

自上世纪70年代末恢复重建以来，成都市公证行业在发展过程中不断尝试，几经变革，形成了相对稳定的局面。但是，现有的公证体制已经明显不能适应现代经济社会的发展，成都公证行业亟需革新体制，建立新的运行机制和管理模式，让整个地区的公证事业更健康、有序地发展，使公证制度更好地为社会发展服务。

一、成都地区公证制度的现状

（一）全市公证行业概况。

目前，成都地区共有25家公证机构，其中省属公证处3个，市属公证处2个，区（县）属公证处20个，共有234名公证员。2012年，全市公证机构办证总量为47万件，公证收费共计1.35亿元。

（二）成都公证行业存在的问题。

1．行业体制差异。

（1）区（县）属公证处。

成都公证行业现行体制为行政、事业、合作三大体制兼容并存。市内公证机构设置基本按照行政区划设置，每个区、县均设有公证处。现在，20个区（县）属公证处共有76名公证员，平均每个公证处仅3到4名。实际上，大部分区（县）属公证处的公证员都在5名以内，其中2个公证处仅有2名公证员，而超过5名公证员的机构仅4个。区（县）属公证处人员少、队伍弱，主动性和开拓性受限。体制、机制的限制致使这些小型公证处执业能力薄弱、办证效率不高，绝大部分涉外件、大件和疑难件都无法办理。体制严格约束、自身规模有限、突破能力不足，种种原因造成这些区、县公证处的公证事业发展相对滞后。

（2）事业体制公证处。

成都市区内有2家事业单位体制的公证机构，都是改制后成为自收自支的事业体制。两家公证机构受省、市司法行政机关和公证行业协会领导管理。事业体制的公证处对比行政体制来说约束性更小，但事业单位的“帽子”也使这类公证机构在竞争中无法施展更多的市场手段，导致竞争力不强。

（3）合作制公证处。

近年来，我市的合作制公证处发展十分活跃。作为公证机构发展的市场化体现，合作制公证处成为公证行业发展的重要力量，也带来了新的活力。合作制公证机构虽然也受到司法行政部门的管辖，但是运行模式更为自由。其采用人员收入与业务收费相关联的分配机制，充分调动了人员的积极性。在市场竞争中受到的限制较少，业务竞争手段相对前两种体制公证处来说就更加丰富、有力。

三种体制的公证处机构性质不同、人员身份不同、运作方式不同，导致了执业地位不平等，制约了公证行业的整体发展。

2.机构管理混乱。

成都中心城区共11家公证处，属于同区域内多层级设置。其中青羊区是公证机构高度集中的区域，仅一个区内就有6家公证机构，律政公证处、中大公证处和国力公证处为省属公证处，成都公证处和蜀都公证处为市属公证处，蜀信公证处为区属公证处，这些同区不同级的公证机构级别规格不同、具体管理办法不同、执业标准要求也都不同，从这一个区的情况折射出整个成都市公证体制的现状。从实际整体来看，成都市内的公证机构省、市、区（县）三级都在管理，省属公证机构由四川省司法厅管理，市属公证机构由成都市司法局管理，区属公证机构下属于区（县）司法局。各公证处划区域执业，又实行分层级管理，没有一个部门对整个地区的公证机构进行统一监管，同一市场范围内公证机构的地位不平等、公证行业整体发展不平衡。这些公证机构的内部管理也有较大区别，管理人员的年龄、性别、学历、综合素质等方面参差不齐；除此以外，公证机构对自身内部的管理也是有松有严，致使公证机构的发展水平形成明显的区别。

3.公证质量不高。

一方面，当前的公证法律法规配套还不够完善，行业协会对公证业务的指导力度仍需加强，公证员在办理公证事项时遇到问题缺乏依据，只能依靠自身摸索办证。另一方面，公证行业对公证队伍的审核考察并不严格，公证员队伍准入门槛还不够高、公证助理人员聘用不规范，公证员和辅助人员在执业活动中职责不清、市场化的竞争形态都可能埋下质量隐患。在实际工作中，有的公证人员行业意识、质量意识、自律意识和诚信意识还未牢固树立；有的公证员为了追求业务量或者是迁就当事人，擅自简化办证程序，压缩办理公证事项的时间，或直接由助理人员代为办证，导致审查把关不严，造成公证质量漏洞；也有个别公证员把主要精力放在跑关系、拉证源上，忽视了必要的政治理论和业务知识学习，导致公证质量问题的产生。

4.社会公信力受损。

公信力是公证行业的立足之本，是公证行业生存和发展的基础，直接关系到公证行业的兴衰成败。近年来，发生在成都的将活人公证成死人等事件形成了相当恶劣的社会影响，对公证的权威及公信力造成了巨大的损害。现在，许多公证事项并不是法定必须办理，社会大众办理公证的需求相对被动。在这样的前提下，有的公证员为了保障收入，在经济利益的驱使下不顾职业操守，进行不正当竞争。例如随意降低公证服务收费标准，压价竞争；随意减化公证服务程序和手续；以支付回扣、佣金、返点等方式招揽公证业务等。这些不正当的竞争手段扰乱了市场公平，埋下众多的质量隐患，更损害了公证行业的社会形象，危及行业的声誉以及社会公信力。

二、成都公证行业改革的相关构想

近年来，成都市提出了打造西部经济核心增长极的发展目标，从“交通先行、产业倍增、立城优城、三圈一体、全域开放”五大兴市战略的实施，到“北改”工程和天府新区的建设，全市各行各业在这样的大机遇下都进入了发展的高速期。公证行业作为保障公民合法权益、促进社会和谐发展的重要力量，想要顺应发展需要，必然得进行改革。只有转换传统的发展模式，提升行业整体水平，才能取得促进自身发展和为经济社会发展提供更好法律保障的效果。

（一）改革是行业发展的必然选择。

《公证法》颁布以后，司法部发布了一系列指导性文件，都对公证机构的设置调整提出了明确的意见。《关于贯彻实施<中华人民共和国公证法>的若干意见》中提出：司法部和省、自治区司法厅不再设立公证处，设区的市、直辖市市区范围内只能在一个层级设立公证处。《关于做好公证机构设置调整工作应当注意的有关问题的通知》中提出，公证机构设置调整工作要按照相关法律法规和指导文件要求，有组织、有计划地做好省（区）司法厅直属公证机构的移交工作，把纳入调整范围内的公证机构调整到一个层级，不搞变通。在《中国公证事业“十五”发展规划》，司法部更是明确要求:在经济发达地区和中心城市,重点是推动公证处上规模、上层次。

作为国内公证体制改革的成功实例，太原、武汉、广州等地在改革发展中已经取得良好的实效，其经验做法和实际效果都值得参考。成都公证行业要突破现状，可以借鉴成功经验，通过归并层级、统一体制，整合资源、合理布局，统一管理、科学提升等措施，来实现公证行业的整体提升和做大做强，走出更好的发展之路。

（二）公证行业改革的具体构想。

1、归并层级，统一公证机构运行体制。

依照公证法规定，三级归一级，可将原来省、市、区三级公证机构都统归到市一级管理。撤销成都中心城区的6家区属公证处，将省属公证处移交到市上管理，同时将成都市二、三圈层的公证机构依次撤销，在成都统一建立市属公证处。三制并一制，将原有的行政、事业、合作制三种不同体制性质在归并层级时统一设置为管理程度适中的事业体制。该举措主要目的是突出公证行业的公益性和非盈利性，让公证机构更加适合社会主义市场经济的发展需求。调整后的公证机构都是自收自支的事业体制，规格设定与其实际规模相匹配。

2、整合资源，实现公证市场合理布局。

根据公证行业及市场的实际情况，可将成都市区的公证机构整合为五家，按照地理位置进行合理布局。同时，取消区（县）公证机构，通过管理部门的审批在区县设立公证办事机构。新的公证机构按照市场均分的规则建立，以合法、便民、有利规范执业与公平竞争的原则进行分布设置，在相对平等的条件下开展以质量和信誉为主导的竞争，以公益性和非营利性为原则，共同提高水平、发展壮大。机构内部结构全面科学，可依据实际设立相关业务部门，根据专业知识、技术技能等合理调配执业公证员，充分挖掘和调动公证员的工作能力和积极性，确保新型公证机构是整体功能齐全、人员充满活力、专业人才辈出的竞争型集体。重新布局以后，公证行业内各项资源将得到更加合理有效地利用，更有利于实现公证的社会价值。

3、统一管理，促进公证行业整体提升。

新建立的公证机构要对内实现规范管理、对外实现可持续发展，就必须在司法行政部门和公证协会的统一监管下，以行业整体的发展提升为前提，建立起统一的标准。

一是统一服务标准。体制改革后，根据实际情况和区域特点，制定公证行业服务行为准则、推广公证行业服务标准用语，制定统一的公证行业服务质量考评标准，对服务承诺、服务态度、服务效率、办证质量及后续服务等方面进行全面规范。通过统一的服务标准和规则，培育公证职业共同体，塑造全市一体的公证形象。

二是统一收费标准。采用专业评估的方式为公证收费制定统一定价，从而进一步规范公证法律服务秩序，为社会群众提供更加规范的公证法律服务。这样，一方面专业性评估的价格可以避免收费的随意性，使当事人办理公证时更清楚明白，维护公证行业诚信为民的形象。另一方面又能严格执行国家发改委、司法部《关于调整公证服务收费标准的通知》等有关规定，使公证收费统一到正常、合理的水平上，有力地维护公证市场秩序。

三是共享信息系统。由成都市司法局指导、各公证机构共同参与，制定电子化公证服务网络系统，统一开展网上预约、申请、缴费、查询等服务，为服务对象提供标准化、专业化的服务。同时，配套成立成都公证信息发布平台，建立客户资料查询系统和完善的办证咨询信息库，实现全市公证类信息的统一管理。建立全市公证黑名单制度，凡是以提供虚假证明材料等手段骗取公证书的当事人，一经查实均列入公证黑名单，有效避免此类事件发生，切实提高公证质量。

四是加强公证人才管理。行业改革后，应当重视专业人才的引进和培养。在行业内建立统一的监管机制，对公证业务进行有力的指导和监察。长期坚持以引进优秀的法学专业类人才为主要任务，重点吸引民法学、经济法学等专业的新人进入公证行业。根据公证业务的发展需要，重点引进外语水平好、业务能力强的涉外专业人才。注重吸收优秀硕士甚至博士等高素质人才。同时，加大现有业务人员的培养力度，进行公证人才储备，为长远发展积蓄后续力量。

五是打造成都公证品牌。由五家公证处联合，共同打造全市一体的公证行业文化，建立领先中西部、在全国有影响力的“成都公证”品牌。从业务建设、市场开拓等基础工作到党建工作、廉政建设、文化活动和宣传交流等，相互交流学习、相互合作促进，通过提升专业实力、搞好公证行业文化建设和对外宣传交流，形成强有力的成都公证行业的品牌力量，促进成都地区公证行业整体团结凝聚、共同奋进的良好效果。

（三）公证行业改革的相关保障。

1、组织保障。改革工作要达到力度和深度，就必须争取党委、政府有关职能部门的重视和支持。由省、市司法行政管理部门牵头，在行业改革前建立起强有力的公证改革领导机构。机构领导班子由省、市主管司法工作的有关领导担任，机构成员包括省、市的编办、人事、司法和财政等相关部门人员，以及各区司法工作的主管领导。设立专门的工作机构，可以充分协调各方力量，为公证行业改革的顺利实施提供有力的组织保障。

2、利益协调。坚持原则性与灵活性相结合、思想工作与照顾实际利益相结合的工作方法，对改革整合以后的新公证机构进行科学合理的资源配置和利益协调。通过充分的考察研究，对机构整合中的资产、档案、赔偿金、保险等的清理、交接、保管做出统筹安排、科学分配，为新型公证机构的健康发展打好基础。可建立统一的利益补偿机制，以各区、县公证处三或五年的平均收益作为工作经费，对合并取消过程中变动较大的人员进行利益补偿。

3、人员安置。在调整过程中，涉及人员包含相当一部分的事业编制和公务员编制，因此应充分重视人员收编的问题。可以在认真听取各方面意见的基础上，做好充分的思想政治工作，消除人员思想顾虑，最大限度地协调好机构调整所涉及人员的合理关切和利益，帮助他们解决实际困难。在尊重个人选择的前提下，可允许部分人员调整到相关的司法行政机关和基层司法所等相关部门岗位。原来是公务员身份的人员，既可以选择到新公证处工作，也可以选择留在行政机关。原来合作制公证处的合作人，都可以吸纳安排到新的公证处。除此之外，可由司法行政管理部门与新的公证机构共同研究，派遣公证人员到二、三圈层设置的公证办事机构办理公证业务，保证人员和市场充分匹配。